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Dirigenza – Obbligo assicurativo. Art. 38 Ccnl e art. 86, comma 5, Dlgs n. 267/2000

Articolo della rubrica “Linea diretta con il Viminale” apparso nel n. 9 della “Guida al Pubblico Impiego Locale”.
CASI PRATICI: VIMINALE

Prassi

Linea diretta con il Viminale L’obbligo di assicurare i dirigenti contro i rischi derivanti
da responsabilità civile, con esclusione delle ipotesi
di colpa grave e dolo, costituisce un onere utile per il Comune?

Nell’ambito delle risorse assegnate con il Peg per l’anno 2004
deve procedersi all’applicazione dell’art. 38 del Ccnl della dirigenza
e dell’art. 86, comma 5, del Dlgs n. 267/2000 che prevedono, rispettivamente,
l’obbligo e la possibilità di assicurare i dirigenti e
gli amministratori contro i rischi derivanti da responsabilità
civile, con esclusione delle ipotesi di colpa grave e dolo.

L’art. 93, comma 1, del Dlgs n. 267/2000 stabilisce testualmente
che «per gli amministratori e per il personale degli enti
locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità
degli impiegati civili dello Stato», e gli artt. 22 e 23
del Tu n. 3/1957 sanciscono l’obbligo di risarcimento del danno
ingiusto cagionato a terzi.
Al riguardo, fermo restando che per i dirigenti vige l’obbligo
contrattuale dell’assunzione di iniziative per la copertura assicurativa,
occorre richiamare anche l’art. 7 del Ccnl 27/2/1997 Area della
dirigenza – biennio economico 1996-1997, il quale testualmente
recita: «Nell’ambito delle risorse già destinate
all’applicazione dell’art. 67 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 268/1987, le amministrazioni assumono, anche in
forme consortili, iniziative a favore dei dirigenti per provvedere
alla copertura assicurativa collettiva, comprensiva degli oneri
di assistenza legale in ogni stato e grado del giudizio, del rischio
di responsabilità civile per i danni causati a terzi in
conseguenza di fatti ed atti connessi all’espletamento del servizio
e all’adempimento di obblighi di ufficio, con esclusione dei fatti
ed omissioni commessi con dolo o colpa grave».
Il successivo Ccnl 12/2/2002, all’art. 12 obbliga le Amministrazioni
ad assumere ogni onere di difesa dei propri dirigenti coinvolti
in procedimenti di responsabilità civile o penale, escludendo
tale obbligo nei confronti proprio dei dirigenti assicurati ai
sensi dell’ari. 7 del Ccnl del 27/2/1997.
Appare chiaro, dunque, che l’obbligo di intervento dell’amministrazione
a favore dei propri dirigenti (e la facoltà, per gli amministratori)
scaturisce dalla normativa contrattuale e dalle norme di legge
proprio per salvaguardare la posizione economica dei medesimi
soggetti i quali, peraltro, potrebbero essere costretti ad anticipazioni
di spese legali o al risarcimento dei danni (per condanne non
definitive o a seguito di provvedimenti cautelari) potenzialmente
non sopportabili o eccessivamente onerosi per gli stessi dipendenti
e amministratori, in base alla propria capacità economica.
In tale contesto, la stipula di contratti di assicurazione consente
all’Amministrazione di non farsi carico del peso economico dei
procedimenti a carico dei dirigenti e degli amministratori e si
risolve, comunque, in un risparmio per lo stesso Ente, il quale,
pur sopportando l’onere ricorrente relativo al pagamento del premio
assicurativo, si pone al riparo da esborsi, per condanne al pagamento
di spese legali connessi all’eventuale riconoscimento di colpa
(non grave) del dirigente o dell’amministratore e dal risarcimento
del danno che, in ogni caso, si è prodotto nei confronti
del terzo.
La copertura assicurativa dei dipendenti pubblici

Il commento di Angelo Trovato (Responsabile del personale enti
locali per li Ministero dell’Interno

L’articolo 55 del Dlgs n. 165/2001 prevede che per i dipendenti
pubblici resta ferma la disciplina attualmente vigente in materia
dì responsabilità civile, amministrativa, penale
e contabile. Con norma sostanzialmente analoga, l’art. 93,
comma 1, del Dlgs n. 267/2000 (il quale riprende il dettato dell’art.
58 della legge n, 142/1990) stabilisce che per gli amministratori
e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni
vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili
dello Stato.

Divengono, in tal modo, rilevanti, anche per il personale degli
enti locali, i principi di responsabilità a carico dei
pubblici dipendenti che erano stati posti dagli artt. 22 e 23
del Dpr n. 3/1957, per cui l’impiegato che nell’esercizio delle
funzioni conferitegli cagioni ad altri un danno ingiusto è
personalmente obbligato a risarcirlo». L’azione di risarcimento
nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente
con l’azione diretta nei confronti dell’amministrazione qualora
esista una responsabilità di questa. È danno ingiusto
quello derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che
l’impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave.

In merito è interessante notare, ai fini della valutazione
dell’opportunità dì una copertura assicurativa,
come la giurisprudenza abbia rilevato che il pubblico dipendente
«sponde direttamente verso il danneggiato solo in caso di
dolo o colpa grave ferma restando la responsabilità diretta
della P.A. verso il danneggiato (Trib. Genova 27/6/1988), e, conseguentemente
la stessa risponde dei danni arrecati a terzi dai propri dipendenti,
salvo che il comportamento dell’agente, doloso o colposo, non
sia diretto al conseguimento dei fini istituzionali propri dell’ufficio
o del servizio di appartenenza, ma sia determinato da motivi strettamente
personali ed egoistici, tanto da escludere ogni collegamento dì
«occasionalità necessaria» tra le incombenze
affidategli e l’attività produttiva del danno (v. Cass.
Civ.. sez. IIl, 25/3/1997, n. 2605).

Ciò in quanto la responsabilità civile dei pubblici
dipendenti non presuppone necessariamente l’abuso delle funzioni
d’ufficio per il perseguimento dì fini personali, essendo
sufficiente l’imputabilità almeno colposa dell’atto dannoso
al dipendente, derivante da violazione delle regole di comune
prudenza o di leggi o regolamenti ala cui osservanza la P.A. sia
vincolata (v. Cass. civ., sez. Lavoro, sent. 18/2/2000»
n. 1890).
In un tale ambito opera l’art. 1 della legge 14/1/1994, n. 20
che detta disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti, prevedendo che la responsabilità
dei soggetti alla giurisdizione della Corte in materia di contabilità
pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni
commessi con dolo e colpa grave, ferma restando l’insindacabilità
nel merito delle scelte discrezionali.

Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti
nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente
indebito arricchimento degli eredi stessi. L’art. 93 del Dlgs
n. 267/2000, al comma 4, riprende tale proposizione (peraltro
già anticipata dall’ari 58 della legge n. 142/1990), stabilendo
che la responsabilità dei dipendenti dei comuni e delle
province è personale e non si estende agli eredi salvo
il caso in cui vi sia stato illecito arricchimento del dante causa
e .conseguente illecito arricchimento degli eredi stessi.
La limitazione della responsabilità dei dipendenti pubblici
al dolo o alla colpa grave è stata oggetto della sent.
11/11/1998, n. 371, della Corte Costituzionale, che ha evidenziato
come intento della norma sia predisporre, nei confronti degli
amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo
in cui il timore delle responsabilità non esponga all’eventualità
dì rallentamenti ed inerzie lo svolgimento dell’attività
amministrativa.

La norma, quindi, risponde alla finalità di determinare
quanto del rischio dell’attività debba restare a carico
dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca
di un punto di equilibrio tale da rendere, per i dipendenti e
per gli amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità
ragione di stimolo e non disincentivo.

Ciò vale sia per la responsabilità amministrativa
che per quella contabile. In un tale ambito – che vede sancita
la responsabilità diretta della pubblica amministrazione
sulla base del c.d. principio del neminem ledere» – la copertura
assicurativa, derivante dalla responsabilità sia dei dirigenti
che dei dipendenti, come prevista dai contratti collettivi di
lavoro, assume una matrice ambivalente di tutela, sia nei confronti
dei dipendenti che della stessa pubblica amministrazione. Infatti,
il compimento da parte del pubblico dipendente di un fatto doloso,
anche se configurante reato -e, -quindi, ascrivibile esclusivamente
allo stesso -non esclude la riferibilità dell’attività
alla P.A. allorquando sussista un nesso di occasionalità
necessaria tra il comportamento dell’impiegato e le incombenze
al medesimo affidate e, dunque, la condotta si inserisca in un’attività
che, complessivamente valutata, e avuto riguardo alla sua finalità
terminale, non risulti estranea rispetto agli interessi e alle
esigenze pubblicistiche (v. Cass. Civ., sez. III, 14/5/1997, n.
4232).

Paolo D'Agostino
Progettista corsi di formazione in videoconferenza ed e-learning settori assicurazioni e compliance aziendale

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