Dirigenza - Obbligo assicurativo. Art. 38 Ccnl e art. 86, comma 5, Dlgs n. 267/2000

Linea diretta con il Viminale

L'obbligo di assicurare i dirigenti contro i rischi derivanti da responsabilità civile, con esclusione delle ipotesi di colpa grave e dolo, costituisce un onere utile per il Comune?

Sì

Nell'ambito delle risorse assegnate con il Peg per l'anno 2004 deve procedersi all'applicazione dell'art. 38 del Ccnl della dirigenza e dell'art. 86, comma 5, del Dlgs n. 267/2000 che prevedono, rispettivamente, l'obbligo e la possibilità di assicurare i dirigenti e gli amministratori contro i rischi derivanti da responsabilità civile, con esclusione delle ipotesi di colpa grave e dolo.
L'art. 93, comma 1, del Dlgs n. 267/2000 stabilisce testualmente che «per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato», e gli artt. 22 e 23 del Tu n. 3/1957 sanciscono l'obbligo di risarcimento del danno ingiusto cagionato a terzi.

Al riguardo, fermo restando che per i dirigenti vige l'obbligo contrattuale dell'assunzione di iniziative per la copertura assicurativa, occorre richiamare anche l'art. 7 del Ccnl 27/2/1997 Area della dirigenza - biennio economico 1996-1997, il quale testualmente recita: «Nell'ambito delle risorse già destinate all'applicazione dell'art. 67 del decreto del Presidente della Repubblica n. 268/1987, le amministrazioni assumono, anche in forme consortili, iniziative a favore dei dirigenti per provvedere alla copertura assicurativa collettiva, comprensiva degli oneri di assistenza legale in ogni stato e grado del giudizio, del rischio di responsabilità civile per i danni causati a terzi in conseguenza di fatti ed atti connessi all'espletamento del servizio e all'adempimento di obblighi di ufficio, con esclusione dei fatti ed omissioni commessi con dolo o colpa grave».

Il successivo Ccnl 12/2/2002, all'art. 12 obbliga le Amministrazioni ad assumere ogni onere di difesa dei propri dirigenti coinvolti in procedimenti di responsabilità civile o penale, escludendo tale obbligo nei confronti proprio dei dirigenti assicurati ai sensi dell'ari. 7 del Ccnl del 27/2/1997.

Appare chiaro, dunque, che l'obbligo di intervento dell'amministrazione a favore dei propri dirigenti (e la facoltà, per gli amministratori) scaturisce dalla normativa contrattuale e dalle norme di legge proprio per salvaguardare la posizione economica dei medesimi soggetti i quali, peraltro, potrebbero essere costretti ad anticipazioni di spese legali o al risarcimento dei danni (per condanne non definitive o a seguito di provvedimenti cautelari) potenzialmente non sopportabili o eccessivamente onerosi per gli stessi dipendenti e amministratori, in base alla propria capacità economica.

In tale contesto, la stipula di contratti di assicurazione consente all'Amministrazione di non farsi carico del peso economico dei procedimenti a carico dei dirigenti e degli amministratori e si risolve, comunque, in un risparmio per lo stesso Ente, il quale, pur sopportando l'onere ricorrente relativo al pagamento del premio assicurativo, si pone al riparo da esborsi, per condanne al pagamento di spese legali connessi all'eventuale riconoscimento di colpa (non grave) del dirigente o dell'amministratore e dal risarcimento del danno che, in ogni caso, si è prodotto nei confronti del terzo.

La copertura assicurativa dei dipendenti pubblici
Il commento di Angelo Trovato (Responsabile del personale enti locali per li Ministero dell’Interno

L'articolo 55 del Dlgs n. 165/2001 prevede che per i dipendenti pubblici resta ferma la disciplina attualmente vigente in materia dì responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile. Con norma sostanzialmente analoga, l’art. 93, comma 1, del Dlgs n. 267/2000 (il quale riprende il dettato dell'art. 58 della legge n, 142/1990) stabilisce che per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato.

Divengono, in tal modo, rilevanti, anche per il personale degli enti locali, i principi di responsabilità a carico dei pubblici dipendenti che erano stati posti dagli artt. 22 e 23 del Dpr n. 3/1957, per cui l'impiegato che nell'esercizio delle funzioni conferitegli cagioni ad altri un danno ingiusto è personalmente obbligato a risarcirlo». L'azione di risarcimento nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente con l'azione diretta nei confronti dell'amministrazione qualora esista una responsabilità di questa. È danno ingiusto quello derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l'impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave.

In merito è interessante notare, ai fini della valutazione dell'opportunità dì una copertura assicurativa, come la giurisprudenza abbia rilevato che il pubblico dipendente «sponde direttamente verso il danneggiato solo in caso di dolo o colpa grave ferma restando la responsabilità diretta della P.A. verso il danneggiato (Trib. Genova 27/6/1988), e, conseguentemente la stessa risponde dei danni arrecati a terzi dai propri dipendenti, salvo che il comportamento dell'agente, doloso o colposo, non sia diretto al conseguimento dei fini istituzionali propri dell'ufficio o del servizio di appartenenza, ma sia determinato da motivi strettamente personali ed egoistici, tanto da escludere ogni collegamento dì «occasionalità necessaria» tra le incombenze affidategli e l'attività produttiva del danno (v. Cass. Civ.. sez. IIl, 25/3/1997, n. 2605).

Ciò in quanto la responsabilità civile dei pubblici dipendenti non presuppone necessariamente l'abuso delle funzioni d'ufficio per il perseguimento dì fini personali, essendo sufficiente l'imputabilità almeno colposa dell'atto dannoso al dipendente, derivante da violazione delle regole di comune prudenza o di leggi o regolamenti ala cui osservanza la P.A. sia vincolata (v. Cass. civ., sez. Lavoro, sent. 18/2/2000» n. 1890).

In un tale ambito opera l'art. 1 della legge 14/1/1994, n. 20 che detta disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti, prevedendo che la responsabilità dei soggetti alla giurisdizione della Corte in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo e colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.

Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi. L'art. 93 del Dlgs n. 267/2000, al comma 4, riprende tale proposizione (peraltro già anticipata dall'ari 58 della legge n. 142/1990), stabilendo che la responsabilità dei dipendenti dei comuni e delle province è personale e non si estende agli eredi salvo il caso in cui vi sia stato illecito arricchimento del dante causa e .conseguente illecito arricchimento degli eredi stessi.

La limitazione della responsabilità dei dipendenti pubblici al dolo o alla colpa grave è stata oggetto della sent. 11/11/1998, n. 371, della Corte Costituzionale, che ha evidenziato come intento della norma sia predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore delle responsabilità non esponga all'eventualità dì rallentamenti ed inerzie lo svolgimento dell’attività amministrativa.

La norma, quindi, risponde alla finalità di determinare quanto del rischio dell'attività debba restare a carico dell'apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per i dipendenti e per gli amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non disincentivo.

Ciò vale sia per la responsabilità amministrativa che per quella contabile. In un tale ambito - che vede sancita la responsabilità diretta della pubblica amministrazione sulla base del c.d. principio del neminem ledere» - la copertura assicurativa, derivante dalla responsabilità sia dei dirigenti che dei dipendenti, come prevista dai contratti collettivi di lavoro, assume una matrice ambivalente di tutela, sia nei confronti dei dipendenti che della stessa pubblica amministrazione. Infatti, il compimento da parte del pubblico dipendente di un fatto doloso, anche se configurante reato -e, -quindi, ascrivibile esclusivamente allo stesso -non esclude la riferibilità dell'attività alla P.A. allorquando sussista un nesso di occasionalità necessaria tra il comportamento dell'impiegato e le incombenze al medesimo affidate e, dunque, la condotta si inserisca in un'attività che, complessivamente valutata, e avuto riguardo alla sua finalità terminale, non risulti estranea rispetto agli interessi e alle esigenze pubblicistiche (v. Cass. Civ., sez. III, 14/5/1997, n. 4232).